Aux anciens présidents, la nation reconnaissante
par Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/

Il faut un statut aux anciens présidents africains ! Telle est la pétition de principe qui fait consensus chez les politiques comme chez les universitaires, depuis le début de la transition à l’Etat de droit et de démocratie pluraliste, dans la décennie 1990. Si sa concrétisation reste timide, son actualité ne se dément pas : la conférence internationale de Cotonou (23-25 février 2009) n’a pas manqué de réaffirmer qu’il s’agissait de l’un des défis de l’alternance démocratique; au Bénin, vient d’être déposée sur le bureau de l’Assemblée Nationale par le député Epiphane Quenum de la Renaissance du Bénin, le parti de l’ex-Président Nicéphore Soglo (1991-1996), la proposition de loi du 2 mars 2009 portant statut des personnalités ayant assuré de hautes fonctions de l’Etat en République du Bénin ; et à Madagascar, après le changement à la tête de l’Etat, les assises nationales des 2-3 avril 2009 viennent de recommander l’élaboration d’un « statut des anciens Chefs de l’Etat ».

Pour autant, ce choix de politique constitutionnelle mérite un examen approfondi propre à en jauger les vices et les vertus. Une ébauche de cet exercice sera proposée dans les lignes qui suivent, sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE

Un gage de démocratie ?

Il faut un statut aux anciens présidents africains pour sécuriser les démocraties émergentes et y ancrer le principe de la limitation du nombre de mandats. Autrement dit, si la nation, constituante et législatrice, ne se préoccupe pas de ménager une vie après le pouvoir , l’alternance démocratique risque d’être lourdement hypothéquée : le Président en exercice pourrait succomber à la tentation de faire changer préventivement les règles du jeu par le pouvoir de révision souverain pour se maintenir au sommet de l’Etat ; et le Président battu pourrait ourdir quelque complot contre son successeur, pour effacer l’humiliation de la perte « sèche » du pouvoir et/ou se prémunir contre des poursuites judiciaires vexatoires. La démocratie n’aurait de chances de s’enraciner en Afrique qu’au prix de l’octroi d’un généreux statut à ceux qui ont servi la nation.

Le raisonnement se tient ; il instruit sur la relation au pouvoir et sur la difficile acceptation des choix du souverain primaire. Cependant, une démocratie apaisée implique d’abord et avant tout que les gouvernants consentent (ou soient forcés de consentir) à la précarité de leur condition. Et c’est parce que le sens éthique des responsabilités fait trop souvent défaut qu’une réforme déontologique du pouvoir serait bienvenue. Dans un tel contexte, il convient de s’interroger sur le sens d’un statut des anciens présidents, destiné moins à reconnaître les éminents services qu’ils ont rendus à la nation qu’à neutraliser leur capacité de nuisance. Est-il judicieux d’assurer automatiquement à un ancien président une retraite dorée, qui le mette à l’abri de tout besoin jusqu’à la fin de ses jours, dans des pays aux ressources (très) limitées ? Si la reconnaissance de la nation lui est acquise à vie, le futur bénéficiaire ne sera pas incité à bien gouverner, puisque, en toute hypothèse, la vie publique sera pour lui une source sans fond de privilèges, au pouvoir et après le pouvoir. Or, la mal gouvernance est un des principaux maux qui gangrènent les démocraties africaines émergentes.

C’est dire que si l’on s’accorde sur le principe d’un statut pour les anciens présidents il paraît hasardeux de ne pas réfléchir sur le cercle des bénéficiaires et sur le contenu des droits et avantages à octroyer.

Quels anciens présidents ?

La nation, constituante et législatrice, lorsqu’elle dresse la liste des ex-personnages de l’Etat à honorer, répond à deux grandes questions :
– les ex-chefs d’institutions et/ou ex-membres du gouvernement doivent-ils, à l’instar des ex-chefs d’Etat, bénéficier d’un statut ?
– faut-il réserver la jouissance du statut à certains anciens présidents remplissant des conditions déterminées ?

Certains pays répondent par l’affirmative à la première question. Au Togo, sous l’empire de la Constitution de 1992 révisée en 2002, s’ajoutent aux anciens présidents de la République (art. 75) les anciens présidents de l’Assemblée Nationale et du Sénat (art. 54 et loi organique n°2007-13 du 19 juin 2007), les anciens membres du gouvernement (art. 76) et les anciens députés et sénateurs (art. 52 et loi organique n°2007-14 du 19 juin 2007). Et au Bénin voisin, Epiphane Quenum, dans sa proposition de loi du 2 mars 2009 suggère un statut spécial pour les « citoyennes et citoyens choisis directement ou indirectement par le peuple, à qui la constitution » a imposé « d’énormes contraintes et sacrifices » pour l’animation des institutions constitutionnelles : anciens présidents de la République ; anciens présidents de l’Assemblée Nationale ; anciens membres du gouvernement ; anciens présidents des autres institutions constitutionnelles (Cour Constitutionnelle, Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication, Conseil économique et social). Si la démocratie a un coût, le renchérissement qui résulterait d’un élargissement inconsidéré du cercle des bénéficiaires constituerait un lourd fardeau pour les finances publiques et serait socialement insupportable. La contestation au Niger contre le régime indemnitaire des députés est là pour en attester (cf. « La Cour Constitutionnelle du Niger casse le statut du député », « Session extraordinaire « mains propres » », et « La Constitution ne protège pas contre la gabegie des députés » ). C’est pourquoi un statut budgétivore des anciens présidents paraît particulièrement contre-indiqué.

Il convient également de rappeler qu’en démocratie « La vie publique, dans son ensemble, doit être marquée du sceau de la morale et de la transparence, raison pour laquelle il faut élaborer et appliquer des normes et règles propres à les assurer » . Ce sage précepte s’oppose à ce que les personnalités énumérées par la Constitution et/ou la loi jouissent inconditionnellement d’un statut spécial. Pourtant, en droit positif, le versement de prestations aux anciens présidents et l’octroi de d’autres avantages sont peu ou pas conditionnés. Au nom de la morale publique, la nation pourrait légitimement refuser qu’émarge (ou continue d’émarger) au budget de l’Etat un ex-dignitaire qui n’a pas accédé au pouvoir, dans le respect de la Constitution et des autres règles de droit ; qui a quitté le pouvoir contraint et forcé, après sa destitution pour infraction pénale ou mauvaise gestion ; qui a fait l’objet d’une condamnation pénale définitive ; qui n’a pas régulièrement souscrit à son ultime déclaration de biens ou dont la déclaration laisse apparaître un enrichissement sans cause ; qui a manqué gravement à son serment ; ou encore – pour éviter cumuls de rémunérations et mélange des genres-, qui ne s’est pas retiré de la vie publique active, continue à briguer des mandats et occupe certaines fonctions constitutionnelles. A défaut, les anciens présidents apparaîtront comme d’illégitimes jouisseurs ; et la confiance dans les vertus de la démocratie s’affadira.

Quelle(s) reconnaissance(s) ?

La nation peut exprimer sa reconnaissance envers les anciens présidents de différentes manières et devrait le faire avec mesure. C’est avec un soin tout particulier que devraient être choisis les éléments de leur statut :
– participation symbolique à la vie publique ;
– appartenance éventuelle à une institution de la République ;
– pensions et autres avantages matériels.
Et l’édiction d’un régime d’immunités devrait être écartée.

Les « ex » méritent les attentions de la nation car, forts de leur expérience, ils peuvent encore la servir mais la servir autrement. Reste à savoir à quelle place – formelle ou informelle – ils se sentiront et seront utiles. Symboliquement, il paraît logique d’accorder aux anciens chefs de l’Etat un haut rang dans le protocole officiel – en Guinée, ils « prennent rang protocolaire immédiatement après le Président de la République, dans l’ordre de l’ancienneté de leur mandat, et avant le Président de l’Assemblée nationale », selon la Loi fondamentale de 1990 (art. 36) – et de prévoir qu’ils assistent le chef de l’Etat en exercice, lorsque ce dernier préside aux solennités nationales.

Faut-il aussi les faire participer activement aux institutions de la République, en les faisant siéger de droit dans l’une d’entre elles ? La question, difficile s’il en est, ne saurait recevoir une réponse uniforme. S’il répond par l’affirmative, le Constituant doit veiller à accorder aux anciens présidents une place de choix, où ils puissent prodiguer leurs conseils avisés et faire partager leur connaissance des affaires de l’Etat. Leur participation à des instances consultatives devrait être privilégiée. En Guinée, selon la Loi fondamentale de 1990 (art. 36), les anciens présidents de la République « siègent de plein droit au Conseil économique et social ». Au Bénin, lors des débats constitutionnels de 1990, a été écartée une option intéressante : le titre V de l’avant-projet de Constitution avait réservé aux anciens Chefs d’État la qualité de membres de droit et à vie du Haut Conseil de la République (HCR), « chambre de réflexion » et « autorité morale de la Nation » ; le HCR aurait eu pour mission de donner « son avis sur les grands projets d’orientation nationale » ; il aurait, surtout, pu agir en qualité de « Conseiller et conciliateur de la vie politique interne, de la préservation et de la promotion des valeurs de civilisation nationale » . Maurice Glélé, le Président de la Commission Constitutionnelle, avait précisé que l’expérience des anciens présidents leur permettrait « en tant que sages, [de] tempérer les ardeurs soit de l’Assemblée, soit du Président de la République » dans le cadre d’un régime présidentiel. Par contre, l’appartenance des « ex » à la juridiction constitutionnelle, sur le modèle français repris au Gabon (Constit. 1991, art. 89), est une piste contestée et contestable. Même si la lecture du récent ouvrage « Les grandes délibérations du Conseil constitutionnel » enseigne que les ex-présidents de la IV° République française ont accompagné, plutôt avec bonheur, les premiers pas du Conseil constitutionnel, la règle est fort critiquée dans l’ancienne métropole : jugée « insolite » , considérée comme une « anomalie » , elle a échoué « Si l’intention était de contraindre les anciens Présidents de la République à la retraite politique et au silence pour mieux favoriser l’exercice du pouvoir par leurs successeurs » . Il serait sage que le constituant africain tire les leçons de cette expérience et ne se hasarde pas à faire d’une puissante juridiction constitutionnelle, qu’il se plait souvent à créer, « la maison de retraite des anciens présidents de la République » .

Sur le plan matériel, le statut des « ex » ne saurait décemment comporter une pension de retraite trop élevée, ni d’autres avantages faramineux. A cet égard, la proposition de loi Quenum du 2 mars 2009 paraît d’autant plus disproportionnée que les heureux bénéficiaires pourraient, semble-t-il, percevoir d’autres rémunérations publiques et privées. Mais la palme de l’indécence revient au Ghana, démocratie modèle dans la région : l’alternance de décembre 2008 a été ternie par une loi octroyant des avantages exorbitants au président battu, dans un pays en quasi faillite pour cause de mauvaise gestion. Une certaine frugalité devrait être de mise : les présidents et anciens présidents ont le devoir de servir ; ils devraient être privés du pouvoir de se servir.

Enfin, rien ne justifie, dans une démocratie émergente, que les « ex » continuent de jouir de certaines immunités ou soient carrément soustraits à toute poursuite judiciaire. Rendus à la vie civile, ils devraient être traités comme n’importe quel citoyen. Ni plus, ni moins. Les immunités, voire l’impunité, constitutionnelles des anciens présidents du Gabon (Constit. 1991, art. 78 après révision de 2000) ou du Cameroun (Constit. 1996, art. 53 après la révision de 2008) blessent l’esprit du bien public, car elles banalisent la criminalisation de l’Etat au sommet. Une manière de réduire en cendres la république !

Aux anciens présidents, la nation reconnaissante ? Oui, mais pas à n’importe quelle condition et pas à n’importe quel prix !

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
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